Цитата дня

Без прагнення до наукової роботи вчитель неминуче підпадає під владу трьох педагогічних демонів: механічності, рутинності, банальності. Він дерев’яніє, кам’яніє, опускається.
А. Дістервег

12 листопада 2012 р.

Історія становлення і розвитку системи місцевого самоврядування в Україні


Інститут місцевого самоврядування в сучасному розу­мінні склався у світовій практиці на рубежі ХУІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії були трансформовані у демокра­тичні, правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись феодальній державі, становому патріар­хально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Про­те деякі елементи станового самоврядування в демократич­них, правових державах убереглися (громада, статути міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.
В Україні самоврядні традиції існують з часів Київської Русі (вічева демократія) і є частиною державотворчих процесів. Ці традиції були продовжені в добу Козацької дер­жави (козацькі ради). У першій українській Конституції гетьмана П. Орлика (1710 р.) не тільки підтверджувалося станове самоврядування, але й було зроблено намагання захистити його від свавілля урядовців та закласти основи сучасного місцевого самоврядування. З Козацькою держа­вою слід пов'язувати початок становлення українського муніципалізму.
За часів Київської Русі різні форми місцевого самовря­дування (сільська, міська та регіональна) складаються та розвиваються на основі звичаєвого права.
Так, на рівні регіону елементи самоврядування знаходи­ли свій вияв у вічах. Для вічової організації управління ха­рактерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, до ві­дання князя відносилися судочинство, адміністративне управління, податкова політика. Віча відали питаннями війни і миру, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів тощо.
Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші пи­тання міського життя вирішувалися на міських вічах2, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування.
Економічну основу міського самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила госпо­дарювання, міські податки, платежі та інші повинності.
Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільсь­ка громада - верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю у корпоративній власності, представляла своїх громадян у відносинах з іншими громадами, феода­лами, державною владою.
Після входження українських земель до складу Велико­го Князівства Литовського елементи місцевого самовряду­вання, особливо в містах та містечках, отримали подаль­ший розвиток у формі війтівства. В цей час виникає до­сить складна система взаємовідносин між центральною
владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумовлена статусом міста.
Так, у великокнязівських містах поряд з органами місь­кого самоврядування функціонувала старостинська адмініс­трація — міський орган державної влади, - очолювана старо­стою, який призначався центральною владою. Війтів обира­ли на міських вічах, що в документах отримали назви: «гро­мада», «копа», «купа» (звідси право міської громади збиратися на віча отримало назву копного права).
 Юридизації міське самоврядування у формі війтівства набуває з прийняттям Литовських статутів (1529, 1566, 1688 рр.), якими були узаконені міські віча.
У містах, що знаходилися у приватній або церковній вла­сності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник, урядник, тіун тощо.
Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що починає поширюватися на українські міста починаючи від середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського само­врядування на зразок управління німецьким містом Магде­бургом і в деяких документах отримало назву німецького або саксонського права.
Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 року, в 1356 році його отримав Львів, а в 1374 -Кам'янець-Подільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського. Так, в 1432 р. магдебурзьке право надано Лу­цьку, в 1442 р.- Снятину, в 1444 р.- Житомиру, в 1494 р. (1498 р.) - Києву, в 1498 р- Дубну, в 1518 р.- Ковелю, в 1524 р- Уторопам, у 1547 р- Берестечку, в 1564 р- Брацлаву, в 1584 р.- Корсуню, в 1585 р.- Переяславу, в 1600 р.- Каневу, в 1640 р. - Вінниці.
Магдебурзьке право надавалося місту Великим князем Литовським або Королем Польським і оформлювалося так званими магдебурзькими грамотами, які відігравали роль хартій (статутів) західноєвропейських міст. За формою та текстами оригінальних заголовків у літературі виділяють дві групи таких грамот:
-         із   вказівкою   про   надання   місту   магдебурзького права;
-         без такої вказівки.
Крім того з історії відома група грамот - конформацій (підтверджень) магдебурзького права і один випадок по­збавлення магдебурзького статусу міста — скасування в 1589 р. магдебурзької грамоти, наданої Білій Церкві в 1588 р.
Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права було: скасування звичаєвих норм, виведення міста з під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо) та запровадження власного органу місь­кого самоврядування — магістрату, який складався з двох колегій - ради (адміністративний орган) та лави (судовий орган).
До складу ради входило від трьох до шести радців, які обиралися жителями міста, як правило, наступного дня піс­ля свята Нового року. Правом бути обраними користували­ся жителі міста «добрі, розумні, осідлі в місті, віком від 25 до 90 років, не дуже багаті і не дуже бідні, з доброю сла­вою, законнонароджені, охороняючі справедливість та пра­вду, такі, що не мають жадібності та злості, не лихварі, не двоєжонці тощо». Раду очолював бурмистер, повнова­ження якого по черзі (строком в один квартал) виконували радці.
Лава складалася з 3 — 12 лавників, які обиралися довіч­но і складали присягу. Очолював колегію лавників війт. У містах з повним магдебурзьким правом (Київ, Стародуб, Житомир) війт обирався жителями міста із чотирьох кан­дидатур з наступним затвердженням Королем Польським (наприклад, право киян обирати війта підтверджувалося указами Сигі-змунда Августа від 28 травня 1570 р., Сигізмунда III від 10 травня 1588 р. та Владислава IV від 28 лютого 1633 р.). У містах з неповним магдебурзьким правом війт призначався Королем Польським, або на його обрання суттєво впли­вали старости. Офіційно магдебурзьке право в Україні було скасовано в 1831 р. (в Ки­єві -указом Миколи І від 23 грудня 1834 р.) 
Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів існування Української козацької держави, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (ХУІІ-ХУШ ст.). Полки та сотні одночасно були військовими та адміністра­тивно-територіальними одиницями і користувалися війсь­ково-адміністративним самоврядуванням.
Після підписання у 1654 р. Договору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації українських форм місцевого самоврядування. Так, після смерті гетьмана І. Скоропадського 3 липня 1722 р. в Україні запроваджується так звана комендантсь­ка система, що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку росій­ських комендантів. У 1764 р. ліквідується Гетьманство, а в 1783 р. магістратські та ратушні суди замінюються судами «по учреждению о губерниях» та скасовується полково-сотенний устрій. Після видання Катериною II 21 квітня 1785 р. «жалованой грамоты на права и вьігодьі городам Российской Империи» були створені нові станові органи міського самоврядування - міські думи і процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було завершено.
XIX — початок XX ст. характеризується становленням в Україні загальноімперських форм місцевого самовряду­вання.
Так, у 1838 р. запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товари­ства, що в 1861 р. була поширена на всіх селян. Сільське товариство збігалося з сільською громадою і мало свою корпоративну власність, в тому числі й на землю. Найваж­ливіші питання в сільському товаристві вирішував сільсь­кий схід. Поточні справи вирішували обраний на сході сільський голова та призначений сільський писар.
Регіональне самоврядування на загальноімперських засадах запроваджується в Україні після проведення Оле­ксандром II земської реформи в 1864 р. На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самовря­дування - губернські земські збори. Вони обиралися за куріальною системою (у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці і власники нерухомості в містах, селяни). Земські збори обирали земську управу, яка вирішувала поточні справи, а конт­роль за діяльністю земств здійснював губернатор. Подіб­ним чином було організоване місцеве самоврядування і в повітах.
Реформу міського самоврядування було здійснено в 1870 році. Вона передбачала створення представницьких органів міського самоврядування — міських дум, які обира­лися жителями міста за куріальною системою. Виконавчим органом міського самоврядування стає управа на чолі з мі­ським головою, який обирається міською думою.
За часів УНР здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. Вже в II Універсалі Української Цент­ральної Ради (20.11.1917 р.) оголошувалося про необхід­ність «вжити всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях». За Консти­туцією УНР від 29 квітня 1918 р. конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралі­зації: землям, волостям і громадам надавалися права ши­рокого самоврядування (ст. 5). Ст. 26 Конституції закріп­лювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування: «Всякого рода справи місцеві впорядко­вують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель, їм належить єдина безпосередня місцева власть: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ, тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цх справах рішає Суд Української Народ­ної Республіки» . Проте ці конституційні положення не були реалізовані.
Нова історія місцевого самоврядування в Україні почи­нається після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування», де місцеве самоврядування визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостій­ного вирішення безпосередньо або через державні і гро­мадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, на основі законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи ор­ганів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування. При цьому Закон виходив з те­орії дуалізму місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення у визначеному ним статусі місцевих рад — вони мали подвійну природу: як органи місцевого самовря­дування і як органи державної влади.
Наступним кроком у становленні місцевого самовряду­вання в Україні стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону (в новій редакції він мав назву Закон України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), де намітився відхід від дуа­лістичної теорії та передбачалося впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування. Місцеве само­врядування розглядалося як територіальна самоорганіза­ція громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, законів України та власної фінансово-економічної бази, а регіональне само­врядування як територіальна самоорганізація громадян для вирішення безпосередньо або через органи, які вони утворюють, питань місцевого життя в межах Консти­туції України та законів України. Територіальною осно­вою місцевого самоврядування визначалися сільрада, се­лище, місто, а регіонального самоврядування - район, об­ласть.
Завершуючи викладене слід зазначити, що інституціоналізація місцевого самоврядування в сучасній незалеж­ній Україні пов'язана з проведенням муніципальної ре­форми, яка тісно пов'язана з конституційною та адмініст­ративною реформою. Таким чином, в силу історичних причин тільки наприкінці XX ст. в Україні склалися не­обхідні передумови для формування демократичної муні­ципальної системи.




[1] Джерело: Біленчук П.Д. Місцеве самоврядування в Україні. Муніципальне право. – К.: Атіка, 2000.

Немає коментарів:

Дописати коментар

Related Posts Plugin for WordPress, Blogger...